富国强兵：熙宁变法的开端和主要内容（二）

“于百姓何所不便？”：新法的推行

王安石主持的变法以“富国强兵”为直接目标。自宋太宗以来，宋军屡次受挫于辽，宋神宗志切复仇，而想要用兵，就需要有充足的军费。因此王安石变法的思路非常清晰：内政与边事二者之间，先修内政，后图边事；内政之中，首在理财，缓解财用的不足；理财之方，以农业为急，抑制兼并之家，将利益收归国家。由此可以看出王安石变法与庆历新政的不同，范仲淹是从整顿吏治入手，王安石则是从解决财政问题入手，切入点是农业、农村和农民。

从内容来看，新法大致可以分为三类。第一类是富国方面的，主要有均输法、青苗法、农田水利法、免役法、方田均税法、市易法。

均输法要求发运使必须清楚东南六路的生产情况和北宋宫廷的需求情况，依照“徙贵就贱，用近易远”的原则，必须在路程较近的生产地采购，节省货款和转运费。政府根据需要和产地的物价状况购买物品，以节省费用，同时也可以在一定程度上减轻农民的负担。这要求负责的官员能够及时了解各地情况，及时做出决策。同时，还要求官员具有一定的商业知识，在习惯因循的官僚机构中，均输法的执行难度是很大的。均输法贯彻了王安石改革的“先急”之务是“理财”的观念。最初均输法的执行由江淮发运使薛向负责，薛向是北宋一代少有的财经人才，因此均输法取得了一定成功，但这种成功很大程度上依赖于人而非制度。中国历史上出现过不少善于理财的大臣，如汉代桑弘羊、唐代刘晏，但其成果却往往随着时间的推移而演变成政府盘剥百姓的依据，问题的核心还是在于社会观念的转变十分困难。

青苗法开始于熙宁二年（1069）九月。北宋政权建立以后，仿效前代的办法，在各地设立了常平仓，规定在粮食丰收年份，由各地政府适当提高谷物的价格，大量收购，以防粮食价格过低，导致农民的利益受到损失。在灾荒之年，政府则要以低价卖出官府仓库中储存的粮食，以救济灾民。这一规定显然是非常合理的，这不仅可以保证民众的利益，同时也可使政府多少有利可图。但是，宋朝的官僚管理和行政体制明显存在很多问题，往往是中央出台好的政策到了基层就变了味道，或者很难执行下去。有的地方官员把调节粮价的有限本金大部分挪作私用；有的官员则根本不重视这一政策，认为粮食既要收购还要卖出，非常麻烦，对这一规定置若罔闻，不理不睬；更有官员阳奉阴违，与豪商及囤积居奇的大户人家相互勾结，借调节粮价的机会，从中牟取私利。至北宋中期，常平仓基本上已经名存实亡了。

应该说，常平仓法难以推行并不是因为法令本身出了问题，宋朝官僚制度的巨大缺陷才是造成这一现象的关键因素。王安石的青苗法正是针对这一情况而出台的。青苗法最基本的内容是，政府在春季青黄不接之时提供贷款给农民，秋收时农民再还贷款，借期大体上是六个月。还贷时交纳一定比例的利息，利息依照当时的乡村标准而言并不算高。早在宋仁宗庆历七年（1047），王安石在鄞县任知县时，就曾试行过在青黄不接时将谷物借贷给农民，农民待收获后连带利息再一并偿还。由于王安石亲自主持和监督这一政策的推行，所以当时在鄞县的成效颇为可观。

但是，小范围的成功并不意味着能在全国取得良好的效果，王安石和宋神宗也考虑到了这个问题，因此，青苗法最初只是在京东、淮南和河北三路试行。朝廷准备在局部范围内取得一些实际成果和经验后，再向全国推广，显然这是较为稳妥的做法。但实际情况却并非如此，上有好之者，下必有乐之者，青苗法在上述三路试行并没有多久，还未取得多少实效和经验，其他诸路就争先恐后地开始实施。这样，青苗法在全国范围内迅速推行开来。

青苗法的确抓住了当时宋朝社会的一个重大弊病，从法令的内容和推行的目的来看：一方面，限制和夺取了豪强之家出放高利贷的部分利益；另一方面，也充分保障了农民顺利获得必需的生产资本，可谓是利国利民的“良法美意”。但是，如同常平仓法一样，青苗法在整个国家范围内具体实施和操作的效果却还要牵涉很多因素，尤其是官员的素质和管理在其中起着至关重要的作用。

熙宁三年（1070）二月初一，时任河北四路安抚使的韩琦上书宋神宗，指出了青苗法操作过程中的诸多问题。当时，韩琦固然是一位坚定反对新法的官员，其对青苗法的指责很可能有夸大之嫌，但由于他在地方任职，应该说，他的意见多少还是能反映青苗法在实际实施过程中存在的一些问题。其中包括，由于各地都有出贷青苗钱的配额，主管推行青苗事宜的提举常平司便要求本路的地方官员，必须把不愿请领青苗钱的人户名录上报，而后提举常平司派出人员前往劝说，如果劝说后有人愿意请领青苗钱，知县和相关官员就要受到处分。地方官员因为害怕承担责任，青苗钱立刻由自愿申请变成了强制发放。不管民众是否需要，都必须贷青苗钱并交纳利息。这样，青苗法在实施中逐渐脱离其立法本意，甚至有现代学者据此评论，其无异于给民众额外增加了一项赋税。

应该说，青苗法在某种意义上取得了一些效果，在某些地区有很好的社会效应。然而，整个宋朝的地方官员并不能都如在鄞县知县任上的王安石那样，真正尽职尽责地进行推行，因而他不得不采取带有强制意味的管理方式，而很多基层官员只知道上行下效，逃避责任，根本不考虑青苗法的最初宗旨。事实上，常平仓法难以推行已经暴露了宋朝当时官僚管理体制的诸多问题，在青苗法的推行过程中，官员管理的简单化并没有改变这些弊端，反而使问题变得更加复杂和难以解决，而王安石和宋神宗的“良法美意”也因此完全变了味道。归根结底，宋王朝官僚制度和政府管理方式的弊病是导致青苗法难以取得预期成效的重要原因。

农田水利法，其方式是奖励各地兴修水利工程，所需工料由当地居民按照户等高下分派。单靠民力无法兴修者，其不足部分可向政府借贷。农田水利法的推行，对于当时农业生产的发展确实起到了一定的推动作用，但由于费用主要由百姓承担，其实施过程加重了百姓负担。

此外还有免役法。宋代原本实行的是差役法，其弊端如下：一是负担太重，也妨碍农时；二是单丁、女户、寺观、品官之家，可以免除或部分免除差役，于是有些主户可能通过诡名挟户来避役；三是宋代州县役人并无俸禄收入，往往依靠贪赃枉法为生。他们欺压良善百姓，巧取豪夺，使吏治更加腐败。免役法废除了按户等轮流充当州县差役的办法，改由州县政府出钱招募人代役。募役的费用由所属州县当役者依据户等高下分担，称“免役钱”。城镇坊郭户、单丁、女户、寺观、品官等原先不需要负担差役而资产达到应役条件的，按等第减半出钱，称“助役钱”。此外，还要加收十分之二的役钱，以备灾荒，称“免役宽剩钱”。免役法解决了差役妨碍农时的问题，也在一定程度上平均了政府摊派的差役负担。但是，免役法因为损害了官僚集团的利益而遭到了激烈的反对，而且各地情况不同，生硬地推行免役法也带来了新的问题。例如南方相对富裕，民户多愿意纳钱代役；北方比较贫困的地区，出免役钱成为他们一项沉重的负担。

市易法针对的是商人囤积居奇、抬高物价的行为，因此设立市易司，选择通晓贸易的官员主持，物价低时加价买入，物价高时低价卖出，主要目的是通过市场手段平抑物价。这种由官府直接经营买卖商品的状况，有些类似于官办贸易公司。但市易司也有盈利的任务，由于宋朝政府深陷财政危机，所以市易司官员为了追求政绩，一味追求高额的利润，造成了不少商家破产。

方田均税法，就是重新丈量土地，按照民户实际拥有土地的数量来征收赋税。宋代一直被称作“田制不立”的时代，土地兼并状况十分严重。宋朝开国以来一直试图解决这一问题，方田均税的尝试曾经有过几次，但都因为阻力重重而半途而废。宋神宗时期的方田均税虽然最终也没有彻底执行，但经过变法派的强力推行，到元丰八年（1085）停止时，经过方田均税的土地达到二百四十八万四千三百四十九顷，占当时全国田亩总数的一半以上，其成果远超前代。

变法的第二类内容是所谓的“强兵之法”，具体措施有保甲法、将兵法、保马法和设置军器监等。

保甲法，其主要内容是乡村住户，不论主户还是客户，每十家（后改为五家）组成一保，五保为一大保，十大保为一都保。凡家有两丁以上的出一人为保丁，以住户中最有财力和才能的人担任保长、大保长和都保长，同保之内的民户互相监督。农闲时集中训练武艺，夜间轮差巡查维持治安。保甲法的设计是王安石“寓兵于农”的改革兵制思路的体现：一方面这样可以加强政府对乡村的控制，更好地维护社会秩序；另一方面是要做到募兵和民兵相结合，以节省养兵费用，减少募兵的弊端。

此外还有将兵法。作为强兵的措施：王安石一方面精简军队，裁汰老弱，合并军营；另一方面实行将兵法。自熙宁七年（1074）开始，北方各路陆续分设一百多将，每将置正副将各一人，选派有武艺又有战斗经验的军官担任，专门负责本单位军队的训练。凡是实行将兵法的地方，州县政府不得干预军政。将兵法的实行，使兵知其将，将练其兵，提高了军队的战斗素质。将兵法的核心是要避免以前“将不知兵，兵不知将”的弊端。宋初出于防范武将的考虑，多在出兵前临时派遣指挥官，严重影响军队的战斗力。将兵法则固定了每将的指挥官，在一定程度上改善了之前宋军在战场上指挥混乱的状况。

保马法规定百姓可自愿申请养马，每户一匹，富户两匹，由政府拨给官马或给钱自购。养马户可减免部分赋税，马病死则要赔偿。辽和西夏的兴起，使得北宋失去了汉唐时代优良的牧地。面对辽、西夏骑兵的冲击，北宋一直处于军事劣势。宋代的马匹在保马法实行之前以官养为主，由于管理不善，效率极低。保马法的目的是想通过民户养马来避免官养的弊端，但唯上是从的官僚系统在执行时很容易把它当成压榨民户的新手段。

还有一类变法措施属于“取士之法”。王安石非常关注人才的选拔、培养和任用，原因是他认为人才是变法的根本。主要内容有改革科举制度、兴建学校、整顿太学。熙宁四年（1071），朝廷颁布改革科举制度的法令，废除以空洞无物、华而不实的诗赋辞章取士的旧制，恢复以《春秋》三传为主要考试内容的明经取士，即要求考生联系当前实际参加经义策论的考试。这就把科举的立足点放在选拔具有经世之志和真才实学之人的天平上，从而扩大了考选名额，使一大批新进之士取代反对改革的旧官。另一方面，在王安石的提议下，从京师到地方纷纷创办学校，掀起了兴学的高潮。同时，朝廷又实行按上、中、下三班不同程度进行教学的太学三舍法制度，目的是用学校教育选拔的方式最终取代科举作为选拔人才的机制，这样可以更多培养符合当政者要求的人才。

熙宁二年（1069）起，年年都有新法推出，仅熙宁二年一年就颁布了四项新法。或许在王安石看来，各项新法是相互配套的措施，缺哪一项都会影响最后的效果。但新法推出过快，也给地方上带来很大压力，有人抱怨“数十百事，交举并作”，这条新法还没弄明白，下一条又已颁布。所以变法在基层遇到很大阻力，这种情况与密集的推出方式不无关系。

很多新法措施意在解决农民疾苦。比如募役法，本来是针对差役法的弊端而寻求改革的新法，改过去轮流充役为官府募人代役，其实质是把差役负担从人头转移到资产上，将过去按口征、按丁征、按户征的征派原则，转变为按田亩、按资产征派，这样的原则更加公平，也符合中国历史的发展趋势。它对于占全国人口绝大多数的农民来说是一大解放，农民只要出钱，就可以保障农业生产不受影响。

然而在募役法下，官员、坊郭户等原来享有免役特权的人不免蒙受经济损失，因此它遭到了士大夫、商人等上层社会的反对。熙宁四年（1071），围绕募役法，神宗与反对变法的大臣进行了一番争论。冯京批评募役法使各地百姓极为痛苦，神宗反驳道：“询访邻近百姓，亦皆以免役为喜。盖虽令出钱，而复其身役，无追呼刑责之虞，人自情愿故也。”文彦博支援冯京说：“祖宗法制具在，不须更张以失人心。”神宗反问：“更张法制，于士大夫诚多不说（悦），然于百姓何所不便？”文彦博脱口而出：“为与士大夫治天下，非与百姓治天下也。”后人多援引文彦博的话来论证宋代士大夫执政主体意识的提高，可从文彦博的本意来看，可能他并没有想得那么长远，其出发点只是为了维护一己私利而已。

新法虽意在惠民，但执行过程中确实存在一些问题，致使很多法令事与愿违。比如地方官员在推行青苗法时就发现，在基层，真正穷困、需要借贷粮食的百姓最后可能无力归还，有能力归还的富户又不想借贷。地方官都希望仓库中的粮食越来越多，因此他们会强迫富户来借贷，真正穷困的百姓来借时又不愿意给。身在庙堂的王安石发现，情况并不像他在鄞县为官时那么简单。

负责推行新法的官员的素质和操守，对于改革的效果和成败也有很大影响。王安石任用的官僚们，多半不关心王安石的理想，只汲汲于追求势力与特权。他最得力的助手吕惠卿，几乎参与了全部新法的规划与实施，却密令江南富裕之地秀州华亭县知县，以四千贯的低价购买同县富民的田地，同时役使县官为其管理庄园。南宋初，刘才邵称这种凭借官僚公权力背景致富的方式为“倚法营私”，真是十分适切的。王安石改革的目的本来是富国强兵，却为一些官员一举打开了借法致富的门路。