中央与地方：郡县制度的建立

战国国家集权体制的变革，体现在中央与地方关系方面，就是分封制的解体与郡县制的确立。

中国古代国家，是一种“大地域”国家统治的形态。如何处理好中央与地方的互动关系，一直是古代国家制度建设的重点之一。在古代中国，中央与地方的关系通常有两种模式：一种是分封制，以西周时期为代表；一种是郡县制，以战国、秦汉时期为代表。

先来看分封制模式。

西周宗法国家体制下，最高统治者（周天子）都采用“封建亲戚，以藩屏周”的策略，以“授土授民”的办法，建立诸侯国。诸侯国有封域内的治理权利，但要承担“藩屏”王室的义务，并定期朝觐天子，而周天子则通过制礼作乐、巡守、祭祀等制度，维系对诸侯的控制，此之谓“天子建国”。由此构成了西周中央与地方关系的第一个层面。

在诸侯国内，国君也按照同样的原则，将土地（邑）与人民（民）作为采邑，分封给国君子弟和卿大夫，由他们在自己的采邑内实施有效控制，此之谓“诸侯立家”。由此构成了西周时期中央与地方关系的第二个层面。

这种模式还可以在卿大夫采邑内继续复制，此之谓“卿置侧室”，最终形成了“天子建国，诸侯立家，卿置侧室，大夫有贰宗，士有隶子弟”（《左传·桓公二年》）的权力网络结构。由此，在地域管理上，就形成了“天下”（以天子为核心）—国（以诸侯为中心）—家（以卿大夫为中心）的基本层次，这就是中国古代“封建”制的核心。

这种以分封制为核心，以宗法制为补充的中央与地方的关系，既有“尊尊”原则，又体现“亲亲”理念，实质是借助血统关系的亲和力维护周天子的权威，这是西周初年为解决“大地域”治理难题的创新性制度安排。

“分封制”的主要特征，就是治权层层下放，由此形成一种“同心圆”性质的权力结构网络，类似于今天的“总店+分店”的商业连锁加盟模式。用以维系中央与地方关系的是基于血亲原则但经过了政治改造的宗法制，再配以礼乐等级制作为隔断，形成了相对稳定的治理秩序。这种秩序以体现血亲原则的“亲亲”为基础，最终却归结于体现政治原则的“尊尊”，具有天然的凝聚力，但同时也具有天然的分离倾向。特别是地方随着实力的不断发展，离心倾向也就日渐明晰。从春秋时期开始，天子和国君的权威渐失，以致出现了从“礼乐征伐自天子出”到“礼乐征伐自诸侯出”，再到“陪臣执国命”的权力下移趋势。这就是孔子所说的“礼崩乐坏”。这显然不利于中央集权权威的加强，更不利于国家动员效率的提升。

从分封制向郡县制过渡，是战国国家集权体制建设的核心。

战国时期，分封制模式的弊端已充分暴露。随着各诸侯国疆域面积的扩大，地方治理的难度也在增加。如何处理好中央与地方的关系，就成为考验各国国家集权能力的关键。在兼并战争的压力下，出于提升国家集权能力和增强社会动员能力的需要，各国纷纷采取了措施，重新调整中央与地方的关系，由此形成了垂直管理模式的地方行政制度，此之谓“郡县制”。

据学者研究，“县”的初文，是西周金文中的“寰”字，其原意为附属于大邑落的聚落空间，与传世文献中所称的“县鄙”大致接近。春秋时期，随着国家权力结构的变迁及邑落间政治隶属关系的变化，“县”也大致经过了从“县鄙之县”到“县邑之县”，再到“郡县之县”的三个发展阶段。随着诸侯国疆域的日渐扩大，晋、楚、秦等一些国家往往在新兼并的地方设“县”，作为国君的直接控制区。春秋中期，晋国和楚国开始设县。

最初，县设在边地，带有强烈的国防功能。到春秋后期，晋国在卿大夫领地内设县，县的长官以食禄为主，领民而不领土，流动而不世袭，维持卿大夫家族对附属邑区的统治。战国时期，县的设置日渐普及。

战国初期，秦国在东部边地设县。公元前456年，秦国在频阳（今陕西渭南市富平县东北）设县；公元前398年，在陕（今河南三门峡市陕州区）设县；公元前374年，又在栎阳（今陕西西安市阎良区）设县。秦孝公时，商鞅变法，在全国范围内推广县制，“集小（都）乡邑聚为县，置令丞”（《史记·商君列传》），共设三十一县（《史记·秦本纪》载为四十一县）。由此，“县”的编制得以在秦国普遍确立。县令作为国家的地方权力派出官员，代表国君管理其辖区的土地和人民，由此形成了县级行政格局。

县与采邑不同，县采取中央集中管理的模式，县的长官由国君直接任命，有集中的政治和军事组织，还有特别的征赋制度，包括征发军实和军役。县内往往设有一套相对完整的行政管理体系。更为主要的是，县的长官是流动的，不是固定在一地的，所谓“铁打的江山流水的官”，就始于县制的创建。

以秦县为例，县的行政部门主要有令、丞、尉、司马、司空等职。

县令是一县最高的行政长官，秦国的县令也称县啬夫。县令的属官有以下几种。

令史，辅助县令掌文书，调查案件，率卒捉拿人犯等。县令（县啬夫）有缺，令史可以代理。令史属官，称令史掾。

县丞，地位仅次于县令（县啬夫），分管县内经济和司法，包括粮草的征收，亲自审问案件等。县丞属官，称丞史。

县尉，分管县内军务，有权发一县役卒，监督役卒服役和督造文书等，其属官有尉吏（或称尉史）、士吏等。

县司马，《秦律》规定，若马匹不好使用，司马要受处罚，可见这个官与一县的马政有关，或许是专司一县马匹的征调和使用。其属官有司马令史和司马令史掾。

县司空，本主管县工程建筑（以军事性质为主），因建筑工程多用刑徒，所以又是分管刑徒的官。其属官有司空佐史、司空啬夫、士吏等。

另据《韩非子》《战国策》等文献记载，韩、魏两国的县还有御史一职。此外，新郑出土的韩国兵器铭文显示，韩国的县内还设有主管刑法和监管兵器制造的县司寇一职。

郡的设立，较县要晚。最早的郡大约出现于春秋末年的晋国。晋国在新得边地置郡，作为国君直属区。因为边地荒陋，地广人稀，所以郡的面积较县为大。史载，赵简子与范氏、中行氏作战，发布的动员令中有“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡”（《左传·哀公二年》）之语，可知郡的地位比县要低。

战国中后期起，随着列国疆域拓展，边地开发加快与人口兼并增加，原来的边地日渐繁荣。于是，各国又在郡下分出若干小县，由此形成了以郡统县、郡县两级的地方行政组织。这种以郡统县的制度安排，是从三晋国家开始的。如，魏国的上郡有十五个县，赵国的代郡有三十六个县，韩国的上党郡有十七个县。后来，秦、楚、燕三国也效法三晋的做法，推行郡县制度。

总的看来，战国时代的郡大都设在边地，以巩固国防为主，所以郡的首长一般称为守（也称郡守、太守）。郡守通常由国君直接任免，大都由武官兼领行政，具有军民合一的特征。这实际上是一种类似于今天“军区制”的行政安排。郡内的行政部门，除郡守外，还有郡尉、郡监（监御史）等。郡守，为一郡最高行政长官，掌全郡军政民政事务，并直接受中央政府节制；郡尉，辅佐郡守，掌管全郡军事；郡监，掌监察工作。

战国七雄中，只有齐国始终没有设郡。但齐国有“五都”，带有郡的性质。都的长官称大夫，直接由国君任命，并接受国君的定期考核；各都均有选练的常备兵，称“五都之兵”（《战国策·燕策一》）。

按照郡县制的原则，郡守、县令均由国君直接任命并对其负责，不得世袭。这样就从根本上打破了西周以来的分土封建模式，彻底否定了世袭分封制。中央政府通过考课和监察，加强了对地方的有效管理，有利于防止地方割据，有力地维护了国家统一；而自上而下的层层督课，使得中央政令能较为顺利地贯彻到最基层，保证了政令划一，有利于提高国家行政效率及动员能力。

秦统一六国后，为巩固中央集权统治，加强中央对地方的控制，最终决定废除分封制，在全国全面推行郡县体制。秦始皇将全国分为三十六个郡（后随边境开发和郡治的调整，增至四十余郡），郡下设县，在全国设数百个县。县内居民满万户以上者，设县令；不满万户的，设县长。令、长为一县之首，掌全县政务，受郡守节制。县令下设尉、丞。尉，掌全县军事和治安；丞，为县令或县长的助手，掌全县司法。由此，最终形成了以郡县制为特色的地方行政管理体制，成为中国古代“大地域”疆域治理的基本体制。

郡县制的确立，是中国古代地方行政制度变革的里程碑，为后来两千余年的地方行政体制奠定了坚实的基础，成为中国古代中央集权体制的重要组成部分，也是中国古代官僚政治取代贵族政治的重要标志。

战国封君制的这一特点，后来为秦汉帝国所继承，对后世历史产生了深远影响。