各省咨议局、督抚们在“立宪”中的角色

清末的咨议局，全称“直省咨议局议员联合会”，各省推举议员代表，加上部分资政院议员，组成这种类似临时议会的地方机构。

咨议局形成于1910年国会请愿运动的高潮期间，虽然不算是政党，但其中人物多是开明绅士，所起作用十分巨大。咨议局的产生，源于晚清地方自治运动的展开，而自治浪潮，则不折不扣是预备立宪的产物。

“自治”这个概念，最早由黄遵宪从日本引入中国。日后，康梁对此都大力鼓吹。1908年底，清政府颁布《城镇乡地方自治章程》。清末的地方自治最初分为两级，城镇乡级自治为下级自治，限五年内成立；府厅州县级自治为上级自治，限七年内成立。地方自治的内容包括文教、社会保障、公共服务等多个方面，涉及公众生活的几乎所有方面，具有一定的财政权力。

在清末那样的时代背景下，地方自治只能采取自上而下的政府推动来达成，并且受到国家行政的控制。当时国内人民的民主素质确实很低，那时的集权化与自治，也并非是水火不容的矛盾体。作为宪政制度关键的组成部分，地方自治可以弥补官治的不足，它原本的目的乃是巩固清朝的统治基础。

当然，清廷作为专制政体，一直希望自己的权力延伸到国内每个角落，对地方实行强有力的、无微不至的控制。清政府允许地方自治，也透露着这样一个信息：半是无奈，半是觉得自治可能对自己的统治有利。最后的结果告诉我们，地方自治机构不仅对清廷没有产生小骂大帮忙的支持，最终还成为了清政府的挑战，成为与政府相对立、相竞争的一股力量。

在地方自治之前，清政府的统治能力只能达到县级水平，中国广大的基层社会，一直处于乡绅的影响下。通过有序的、全国范围内的地方自治运动，中国的基层社会也被纳入政府的控制网络中，无形之中，中央政府的渗透力和影响力，在某种程度上延伸到了基层社会，拓宽了民众政治参与的渠道和普及度。由于百姓对于政府的认同感得以加深，清末的政治体系其实得到了深刻的促进，成为民族国家构建过程的一个前期演练。

在民族危机和现代化思潮的激发下，地方乡绅阶层政治意识浓厚，他们积极投入国家的政治生活。为了争取改革的支持力量，减低地方人民对政府的敌意和压力，清廷在推动地方自治的基础上，接连开办咨议局和资政院，以此作为省级和国家议院的模本。在这项措施刺激下，民间参政意识大大膨胀，而自恃有新学撑腰的地方士绅咄咄逼人，逐步膨胀，日益成为与官权相抗的势力，反而最终迫使清廷堵塞了政治的参与渠道。清政府的政治控制能力确实低下，但士绅权力的过度强大，也绝非大一统国家之福。

1910年8月，各省咨议局联合会召开第一次会议。转年5月，又召开第二次会议。特别是第二次会议，联合会明白表示反对皇族内阁，同情保路运动，所以影响最大。可见，地方自治的发展，已经对专制权力产生了显见的制约。

咨议局联合会之所以能成立，原因在于民选议员们要求全国范围的联合，推动朝廷宪政改革。至此，清政府不愿意再做让步，他们罔顾民意，一再拒绝早开国会，只以大半为“钦定”的资政院来敷衍。这个资政院，并不具备国会职能，连它的议长也是朝廷任命，而非经选举产生。

不顾全国人民迫切的要求，清廷在拖延的同时，在1910年12月至1911年1月间对立宪派第四次请愿活动展现强硬态度，下狠手镇压奉天、直隶等地的学生请愿活动。当然，清政府的镇压还没到打死人的地步，但他们对这种民间的和平请愿活动竭力压制，甚至把天津一个女学堂的校长押往新疆谴戍（劳改）。

当时，清朝面临越来越严峻的形势：英国人在汉口开枪杀人，进占云南片马地区；俄国人提出新的不平等条款，武力威胁；清政府即将向英、法、德、美四国大举借债，监督和管理这些事情，急需有人负责；广州将军孚琦被革命党人温史才刺杀后，广州黄花岗起义爆发，全国震动。

在这样的大背景下，清廷不思自悔振奋，反而提出两大不得人心的举措：第一，组建“皇族内阁”；第二，宣布将原来绅民集股兴办的铁路收归“国有”。

由此一来，咨议局的第二次大会尤为重要。咨议局联合会共召开二十多次会议，代表本地咨议局以及商团，希望清廷尽快立宪，撤销皇族内阁，改善不良政治现状。同时，联合会发布报告书，认定当时清廷所要施行的币制政策、兴业政策、铁路国有政策等，均是“亡国政策”。这些有识之士，向清廷强烈呼吁，不要断绝人民最后的希望。

清廷对此不予理会，反而发布“上谕”，斥责议员们“嚣张生事”，“黜陟百司系君上之权”，并严斥他们“议论渐近嚣张”，威胁他们不得“率行干请”。

悲愤失望之余，各省议员散去。这些人回到地方后，心态大变，一改昔日为立宪奔走呼号以避免革命之所为，掀唇鼓舌，大谈人心思变，内心中无时无刻不准备着清政府的垮台。态度一直温和的梁启超，甚至在《论对内与对外》一文中愤言：“有恶政府在上，日日窃鬻权力以予外人……夫国民苟非先戮力对内以去此恶政府，则此等事固日出不穷，防之不胜防也！”

那个一直内外讨好的张謇，本来与政府关系十分亲密。待他得知皇族内阁的名单后，也悻悻然地表示：“均任亲贵，非祖制也。（此辈）复不更事，举措乖张，全国为之解体！……朝野上下，不啻加离心力百倍。”（见《啬翁自钉年谱·辛亥年》）

刊登于《大公报》的《三次国会请愿之感言》也慨叹：“立宪之虚伪，国会未必有开设之一日，势将人人丧气，人人灰心。民疑其上，一变其沸热之真诚而为冷淡之态度。革命党且得利用其时机相为鼓煽，则各省不逞之徒因是蠢动，而大局立见其危殆！”

作为统治基础的士绅阶层如此激进，清廷显然到了岌岌可危的地步。在三次请愿活动中，参加人数近八十万人，这种大规模的群众集合和游行在当时的中国属于“史无前例”，起到了真正的民主教育作用，沉重打击了清政府的权威。

由于清廷没有及时发展出各种法律制度、政治制度以及参政议政的程序和技术，就不能使民众参与政治的过程制度化，最终使得它在朝野上下陷入空前的孤立。

除各省咨议局的议员以外，各省督抚也逐渐对清廷丧失了信心。

1910年，是不平静的一年。当时，国内的立宪派在北京发起过三次请愿活动，恳求清廷立即召开国会，皆被拒绝。清廷的借口是：国民开化程度不足，“九年预备立宪”的期限不可随意更改。

到了立宪派第三次请愿的时候，各省督抚都看不下去，联衔奏请，希望清廷立即组织责任内阁。看到这么多督抚大员站到了立宪派一边，清廷不得不做出微小让步，对外宣称把预备立宪由九年缩短为三年。

1910年10月25日，湖广总督瑞澂、东三省总督锡良领衔，粤督袁树勋、滇督李红羲、黑抚周树模、晋抚丁宝铨、苏抚程德全、湘抚杨文鼎、黔抚庞鸿书以及伊犁将军广福等人，联名致电军机处，要求清廷组织责任内阁，并申请转年召开国会。

当时，立宪派见有各省督抚支持，热情更加高昂，认定清廷一定会答应所求。

时为“太上皇”的摄政王载沣，自以为乾纲独揽，根本不愿向国人“示弱”。在做出了有限的缩短立宪预备期的姿态后，他发布“上谕”，只提组织“内阁”的事情，全然不理会督抚们所请求的“责任内阁”之事。

在“上谕”中，载沣笔锋一转，指斥各地督抚在当地没有把宪政筹备工作做好，力加申斥。最后，“上谕”明白表示：“此经缩短年限，一经宣布，万不能再议更张。”这样一来，朝廷就不再给督抚们留有商议的余地。

捧读如此“上谕”，各地满汉督抚们由失望而气愤，由尽职而“疏忽”，对清廷产生出绝望情绪。许多督抚纷纷请辞，惹得清廷大加恼火，下旨训斥。由庆亲王奕劻把持的军机处就拟上谕，痛责督抚们：“各省督抚，责任尤重……更当淬厉精神，妥速筹办，勿再有名无实，空言搪塞……如或因循误事，粉饰邀功，定即严惩，不少宽假！”（《宣统政纪》第28卷）

摄政王载沣上台以来，一直拙劣地效仿德国帝室加强中央集权。即使是搞立宪，目的也是要加强皇权。

慈禧掌枢机几十年，老谋深算。1906年，她借官制改革，以老辣手腕使得袁世凯被迫交出北洋四镇的权力，让他尽辞兼职，并且把袁世凯和张之洞这两个地方汉族大员“上调”北京，拔去了地方督抚中的两大柱石，欲图从整体上削弱地方的势力和影响。即便如此，她也深知清朝内轻外重之势形成已久，不可轻撼，并不敢轻易动摇作为封疆大吏的地方督抚们的权限。载沣尚年轻，上来就和督抚们过不去。他抓军权，抢财权，最后连各省的人事权也收归中央，大寒地方“诸侯”之心。

时任湖广总督的瑞澂当时就非常气愤，他上奏反对说：“如督抚事事受成于部臣，并节制调遣之权，亦暂归消灭，是部臣得统一之虚名，而地方受无穷实祸……督抚若无军事实权，即将无从担负疆臣责任！”

在削夺地方大员权力实行中央集权的同时，清廷百上加斤，加重了地方督抚的责任，一切坏事物都往他们头上推，让大员们无所适从之余，怨气满胸。应该客观地说，督抚们明里暗里对抗中央的初衷，绝对不是想拥兵自重和为了他们一己的私利，大部分人还是想拥有更多的权限以有效治理自己的辖区。

日俄战争的结果，更使得包括各地督抚在内的“有识之士”对立宪强国达到了几乎迷信的程度。清廷逆势而为，大加遏阻，最终使得这些人尽数对清高层灰心。日后，武昌起义枪声响起，各地一倡百应。清廷那些握兵有钱的大员们，绝大多数骑墙观望，有人甚至很快就表示脱离清廷。他们的袖手旁观，客观上加速了清王朝的覆亡。

确实，随着历史的发展和近代化运动的深入，国内的士绅阶层和清廷地方大员们，都很想跟随世界潮流。立宪派主要要求尽速召开国会，地方督抚着重点在于实现责任内阁，他们的出发点都是想帮助清廷建立起一个能安上全下、统筹大局、效率显著的中央政府，初衷都是挽救国家危亡。

但是，平民阶层的立宪派与官僚出身的立宪派矛盾重重，官僚立宪派与贵族立宪派同床异梦，平民阶层的立宪派与贵族立宪派后来更是势如水火。他们之间的内部矛盾，极大消耗了本来可以同心同德的改革基本力量，更进一步加剧了社会的分裂和清政府权威的丧失，加上清廷对于突发性大型群众事件缺乏复杂的、理性的处理方式，只知道简单的暴力镇压，最后使自己成为绝对的孤家寡人。

当然，还有一个以往研究者忽略的因素，那就是，摄政王载沣的皇族少壮派班底和新晋汉族文武大臣，他们的目的并非是反对立宪新政，致命的是，他们缺少能驾驭庞大帝国的权威和政治资本、政治资历。政治核心的摇动，是对帝国基础最致命的打击。

纵观世界各国从封建到资本主义制度的转折，从上层发起的近代化运动，非常具有普遍意义，比如俄国彼得大帝的改革和亚历山大二世的解放农奴举措，德国的统一，意大利的统一，土耳其与埃及的改革，等等，都是由上而下的成功范例。

清末的中上阶层，如果能从切身利益出发，顺应生产方式的改变，渐行渐近，有可能实现不流血的革命。

根据美国《纽约时报》记者托马斯·米拉尔德1908年11月22日所写的《后慈禧时代的清国政局》一文，可以见出，不仅是国人，包括当时的外国人，在政治新时代开始的时候确实都对摄政王载沣表示了极大的期望：

由醇亲王担任摄政行使至高无上的权力，这在帝国历史上还是头一次。醇亲王是个年轻人，他成长的时代正处于现代思想火花立足于东方世界之际。他通过自己的眼睛，看到了西方世界，其心智和视野，并没有因为紫禁城的城墙而受到限制。因此，他可以做到其他大清国统治者所没有做到的事情，即立足于现代观点，以透视的目光，从与其他世界强国的对比中来认识自己的国家。

其实，中国传统政治文化的封闭性、排异性、僵硬性，无时无刻不在影响当权者，与某个统治者个人的年纪关联不大。长久以来，特别是清政治高压下中国社会人群形成的唯上的奴性，使得臣属性的意识形态成为当然。特别是关系到有关国体的政治改革，人们的思维惯性不是民主社会的妥协，而是泾渭分明的“胜王败寇”，根本没有双赢的概念可言。所以，西方宪政到中国，在晚清社会一时间找不到合适的发育土壤，儒家的纲常名教学说伸缩性被严重地限制住，成为意识形态改革的痼疾。

可见，当时大势之下，历史中的群体和个人，包括摄政王载沣，包括清朝高层的王亲贵戚，即使他们有明智的观念头脑，即使他们有高雅的素养，即使他们顺势而为，还是都会消融在虚无之中。

传统文化的僵化和本土文化最坚牢的自以为是，形成了巨大的文化抵抗。无论是铁路国有问题还是立宪问题，争论双方互相拉锯，互相感情用事，最终造成两败俱伤、零和博弈的不可挽回的结局。

在这样的复杂条件下，摄政王缺乏权威的软弱班底雪上加霜，使得原本希图国家富强的改革，最终却朝着政治纷争的危机悬崖方向滑落而去。