宋代地方政治制度的演进

宋朝的疆域不及汉唐，但在中央集权的强化程度上却远远超过了汉唐。一个明显的例证就是像汉末三国、唐末五代这样长时间的地方割据的局面在宋朝并未出现。赵宋立国直承五代，如何避免成为“第六代”，是宋朝开国君臣的首要大事。司马光《涑水记闻》卷一记载了宋初君臣的一次对谈。赵匡胤问赵普：“天下自唐季以来，数十年间，帝王凡易十姓，兵革不息，苍生涂地，其故何也？吾欲息天下之兵，为国家建长久之计，其道如何？”赵普回答：“唐季以来，战斗不息，国家不安者，其故非他，节镇太重，君弱臣强而已矣。今所以治之，无他奇巧也，惟稍夺其权，制其钱谷，收其精兵，则天下自安矣。”这一席君臣对话十分重要，它举出了宋王朝加强中央集权的主要措施，即将地方的政权、财权、兵权悉数收归中央，其结果如范祖禹所说：“唯本朝之法，上下相维，轻重相制，如身之使臂，臂之使指……藩方守臣，统制列城，付以数千里之地，十万之师，单车之使，尺纸之诏，朝召而夕至，则为匹夫。是以百三十余年，海内晏然。”中央对地方的控制达到了如此一呼百应的地步，实在是前代无法比拟的，但这也有很大的弊端。朱熹在总结北宋亡国的教训时就说：“本朝鉴五代藩镇之弊，遂尽夺藩镇之权，兵也收了，财也收了，赏罚刑政一切收了，州郡遂日就困弱。靖康之祸，虏骑所过，莫不溃散。”正因为地方上无兵无钱，无法阻挡金兵的入侵，才使得北宋亡国如此之速。需要指出的是，中央集权的实现是建立在地方分权的基础上的。集权与分权的关系也体现在皇权制度中，权力逐渐向皇帝集中，而臣僚之间则维持了互相制衡的分权局面。

大致来说，宋代对地方控制的加强是其制度成功的一面，原因首先是这套制度本就是为避免重蹈唐代藩镇之乱的覆辙而设计的，宋朝君臣竭尽所能地削弱地方权力。一般情况下，王朝开始时创建的制度一旦定型，制度的惯性会使改革变得无比艰难。中国历史上虽然有不少号称“中兴”的皇帝，但实际改革成功的例子却不多见，更为常见的是通过改朝换代来重建新的制度体系以取代旧的一套。在这种情况下，开国君主的选择会极大地影响到整个王朝制度的走向。对于赵匡胤兄弟来说，如何避免藩镇割据的局面再次出现是重中之重，这种导向在岳飞之死事件中起了决定性的作用。对于宋高宗和他的文臣来说，防范像岳飞这样手握重兵的大将成为新的藩镇势力，远比恢复中原要重要。宋高宗之所以重用秦桧，原因就是要利用文官来夺大将之权。无论岳飞有没有造反的意图，对于高宗来说，手握重兵就是最大威胁，即便岳飞忠心耿耿也有可能在手下的拥戴中“黄袍加身”，相比于更会韬光养晦的韩世忠等人来说，岳飞自然就成为杀鸡儆猴的最佳选择。正是这样一种导向，使得宋朝历代皇帝们坚持不懈地削弱地方，加强中央集权，两宋都亡于外族，在某种程度上也说明了这一制度的“成功”。

其次是唐末以来的战乱摧毁了世家大族，整个社会更加平民化。平民化的社会使得地方割据的可能性大大降低，出身不高的平民经过科举制选拔成为官僚的主力，对皇帝的忠诚度超过了前代。同时宋代的商品经济有了长足的发展，加之对长江以南地区开发的日渐深入，各地联系的密切程度也超越了前代。社会背景的变化给中央集权的加强提供了一个适宜的制度实施环境。

抛开社会背景不谈，先来看宋朝这套地方政治制度的精巧设计。严格地说，宋朝地方实行州、县两级建制。州一级政区包括府、州、军、监，州的长官为“知某州军州事”，简称知州。宋代又设通判以监督知州，通判全称为“权通判某州军州事”，设置通判的目的主要是分知州之权，所以当时有个笑话说做官要到有螃蟹无通判的地方。通判原本是一名专职的监察官，后来陆续增加了许多行政事务，逐渐演变成为州的第二行政长官。到南宋时，通判实际上成为一州主管财政的第一长官。

在州上设“路”以监督府州军监，路设帅、漕、宪、仓四司，它们在职能上各有所侧重，分掌军政、财政、司法、民政，互不统属，互相监察，互相牵制，极尽分权之能事。路级官府只是朝廷派驻各路的机构，朝廷通过它们实施对府州军监的监督，实质上却是行使了一级政府的职权。

转运使之称始于唐朝中期，原本是根据特殊需要而由朝廷任命办理财政事务的临时性差遣。宋初承袭此制，开始主要是临时委派一些官员负责征运军粮，后来为了削夺藩镇之权，正式设置各路转运使，以掌握地方财权。

提点刑狱司是负责司法的机构。宋初统一全国后，各路刑狱公事由转运司主管，同时为了防止地方官员贪赃枉法，朝廷不定期地派遣使者去各地审理刑狱。宋太宗淳化二年开始派遣中央官员到各路充当“诸路转运使提点刑狱公事”，负责监督诸路刑狱事务，此时提刑司只是转运司的一个下属部门。到真宗景德四年，在各路常设提刑司，并且取得了与转运使司相同的待遇，成为一路最高的司法机构。后来又曾一度撤销，但仁宗以后就固定下来了，成为路常设监司。南宋时，提刑司还兼管经总制钱，其权限更为扩大。

提举常平茶盐司是负责地方农田水利和茶盐事务的机构。常平仓是中国古代政府为调节粮价，储粮备荒以供应官需民食而设置的粮仓。宋太宗淳化年间各地开始建立常平仓，但并不普遍。真宗景德三年，又命各地重建常平仓，由转运使派人掌管，总隶朝廷司农寺。王安石变法时，选派官员到各路“提举常平广惠仓兼管勾农田水利差役事”，主要负责监督青苗法、免役法等新法的实施。此后在新旧两党的党争中，几经裁撤。宋代茶盐都属于国家专营，徽宗时为管理茶盐事务，在各路设置提举盐香茶矾公事，是路级监司之一。南宋时，提举常平和提举茶盐合并为提举常平茶盐。

安抚使司设置之初，只是为了在各地出现天灾或边境用兵时，特派官员安抚百姓而已。此后逐步增加职事，如抚恤灾民、复审囚犯等。神宗元丰改制，规定安抚使主管一路兵、民之政，总管诸将，统率军队。各路安抚使司设置安抚使一员为长官，一般由本路最重要的州府长官兼任。到南宋时，地方军权由各路都统制掌握，安抚使的职权范围被大幅度减缩。

宋初针对唐朝地方行政体制的缺点，采取了各种措施削弱节度使的权力。首先是给予各府州的长官以统一完整的治理本府州的权力，其次是给予转运使以统一完整的治理本路的权力。由于府州和路都直属中央，因此地方政府的权力完全收归中央。此后，府州的权力逐渐减少，原因是西夏和辽的威胁使得朝廷以各种名义从各府州征调大量财赋，以供养日益庞大的军队和官僚队伍。到神宗时，府州长官所能掌管的军队和财赋进一步减少。府州的司法权也大为削弱，原来拥有的死刑终审权被收归提刑司。

宋朝的地方机构经历了复杂的集权与分权的争斗，这些争斗主要表现在财权方面。宋初转运使司在夺节度使之权的同时，逐渐集中一路的最高行政权力于一身。藩镇的威胁消除后，宋太宗开始担心转运使权力过重，于是下令府州长官可以直接向皇帝奏事，借此来限制转运使的权力，以免其过分膨胀。此后，不断创设新的监司也是出于担心地方出现一个独立的权力中心。

宋代地方这种叠床架屋的制度设计，带来的问题也是非常明显的。宋代的路级监司通过分权的方式有效地加强了中央集权，但也造成了不少弊端：一是监司之间职权互相牵制，造成行政效率的下降，如转运使、提刑使、提举常平使都有一部分财权；二是州县的军权、财权、司法权日渐减少，监司机构越来越庞杂，州县的权力也日趋向监司集中，造成了州县困顿不堪。当北宋末金军入侵时，各州县既无兵又无粮，无力抵抗，金军得以长驱直入，一举攻陷开封。

针对这一问题，宋代不少官员主张减少路级机构。哲宗即位之初，司马光就曾称赞宋初地方事权集中于转运使“官少民安”，而指责王安石变法时设置的提举常平官是“病民之本源”。司马光的出发点当然是反对变法，但他无疑认为地方监司的增加是扰民之举。朱熹也认为，“今诸路监司猥众，恰如无一般。不若每路只择一贤监司，其余悉可省罢”。各监司互不统属的状况也给很多具体事务的处理造成了许多不便，为了解决这一问题，朝廷又逐步采取了增加监司联合行动的措施。到了南宋，这种情况一直在持续增多，虽然皇帝始终不愿放弃这一地方分权的政策，但建立一个统一的路级机构的需求一直是存在的。

需要指出的是，宋代监司最初作为中央派出机构，一项重要的职能就是监察地方官吏。随着监司的增多，多数监司都负有监督地方官吏的权力。宋代在路级另设一种走马承受制度，官员为走马承受或廉访使者，时而隶属于帅司，时而独立，是皇帝的“耳目之寄，实司按察”。他们的职能包括风闻言事、按察诸路帅臣和州郡官吏；探察边事，及时奏报朝廷；从不许干预军政到监察军队；点检本路封桩钱物，并上朝廷汇报。可见该制度对监司、府司制度是一种很有力的补充，也更能说明宋代地方监察制度的本质就是防止一切不利于中央集权因素的出现。

简言之，宋代对地方控制的加深并非单纯是一个制度上的问题。制度的创建和实施都需要符合当时社会的要求，同时，制度的实施也会带来社会的变化，而且这种变化很多时候会反过来影响制度，因此制度绝非制定出来就能一成不变。就宋代而言，制度的变化依然是曲折繁复的，但这种变化却一直没有超出最初规定的限度，即加强中央集权始终是宋代地方政治结构调整的基调。