宋代的中央政治格局

自秦以来，中央国家机构形成了行政、军事、监察三大系统鼎立的局面，到宋代也是如此，中书负责行政，枢密院负责军事，台谏负责监察。

作为中书的长官，宋朝宰相的事权经历了一个先分割、后集中的过程。这是适应形势的发展而采取种种措施以后的必然结果。宋初基本上奠定了宰相主管民政、枢密院长官主管军政、三司使主管财政的鼎立的格局。宋初始设参知政事作为副宰相，当时规定参知政事地位低于宰相，殿上位置在宰相之后，诏书末尾的署名低于宰相，俸禄只有宰相之半。此后为了防止宰相专权，到太宗时，参知政事的职权和地位一度获得了大幅度的提高，诏书末尾参知政事与宰相并排列衔，他们在街头可以并马而行。三司使理财制度确立于真宗朝。

宋初的政治结构一直持续到神宗元丰时，在熙宁新政中，神宗深感官僚机器官员的冗杂和效能的低下，为了减少冗官、省并机构、明确职责、提高效率，他主持了元丰官制改革。元丰官制改革之前，一般官员都有“官”和“差遣”两个头衔，有的官还加有“职”的头衔。“官”只是说明其可以领取俸禄，而差遣才有实际的权力。每个机关彼此互相牵制，“任非其官”的情形很普遍。例如左仆射、右仆射、六部尚书、侍郎、大夫、郎中、员外郎、卿、少卿等，在成为官阶的名称后，就失去了原有的意义，不再担任与官名相应的职务。这些官名只用作定品秩、俸禄、章服和序迁的根据，因此称为正官或本官，又称阶官或寄禄官，其中有文资、武阶的区别。差遣是指官员担任的实际职务，又称“职事官”。差遣名称中常带有判、知、权、直、试、管勾、提举、提点、签书、监等字样，如知县、参知政事、知制诰、直秘阁、判祠部事、提点刑狱公事之类。也有一些差遣并不带上这些字样，如县令、安抚使等。官阶按年资升迁，即使不担任差遣，也可依阶领取俸禄，而差遣则根据朝廷的需要和官员的才能进行调动和升降。所以真正决定其实权的不是官阶，而是差遣。至于“职”，一般指三馆和秘阁中的官职，它们是授予较高级文臣的清高头衔，并非实有所掌。

大体从熙宁末年起，宋神宗下令以《唐六典》为蓝本，着手研究官制改革的具体方案。元丰三年，颁布《寄禄新格》，开始执行文臣京朝官的寄禄官新官阶。元丰五年，新颁三省以下中央机构的组织法规和《官品令》。元丰官制改革主要体现在两方面。第一，以阶易官，减少等第。神宗在改官制诏书里规定：所有仅领空名的寄禄官全部废罢，更换以相应的阶官，作为领取俸禄的级别标准。新的阶官共二十五阶，比旧寄禄官省减了十七阶。新官品仍分九品，每品分正、从，共十八阶，比旧官品减省了十二阶。以后官员升迁与俸禄都按《寄禄新格》和新《官品令》办理。第二，三省六部，循名责实。元丰改制前，三省六部的主要职能都已转移分割到其他机构，其长官也只是寄禄官，三省六部制徒有虚名。元丰改制恢复了中书省主决策、门下省主封驳、尚书省主执行的三省旧制。宰相的办公机构虽仍设在原来的政事堂，但名称上不再叫中书门下，而改称都堂。取消了同中书门下平章事和参知政事，以尚书左仆射兼门下侍郎为首相，以尚书右仆射兼中书侍郎为次相，中书省与门下省各另设一侍郎主管本省事务，与主管尚书省事务的尚书左、右丞同为副宰相。但都堂与枢密院分掌文武大权的二府制没有改变，二府长官仍统称宰执。有人曾主张废除枢密院，神宗明确反对削弱这种“相互维制”的机制。尚书省下领吏、户、礼、兵、刑、工六部为具体职能部门，各设尚书与侍郎为正副长官。原来从六部转移分割出来的职能机构分别还归各部，例如审官院、流内铨与三班院归吏部，三司与司农寺归户部，太常礼院归礼部，审刑院与纠察在京刑狱司归刑部，等等。新官制职责分明，系统清晰，机构简化，费用减省，作为一次官制改革，元丰改制虽然还有生搬硬套《唐六典》的弊病，但还是比较成功的。

元丰官制改革名义上恢复了三省制，但实际上三省制并没有得到认真执行。中书省负责起草诏令的是中书舍人，门下省负责封驳的是给事中，这样的分工其实与改革之前并无分别。尚书省的长官同时也兼任中书省和门下省的长官，三省长官的职责划分实际上并不清晰。哲宗初，王珪以尚书左仆射兼门下侍郎为首相，蔡确以尚书右仆射兼中书侍郎为次相。蔡确为了独揽大权，强调中书省负责决策、门下省负责审核，以此为理由将王珪排挤出决策层。但这只是一个特例，多数情况下，三省长官一般是合班奏事，没有明确的分工。此外，有时候还只有一位宰相，这种分工更是形同虚设。宋徽宗政和年间，蔡京任宰相，自称“太师”，总领门下、中书、尚书三省之事，改尚书左、右仆射为“太宰”“少宰”，由太宰兼门下侍郎，少宰兼中书侍郎。钦宗靖康年间，又废除太宰和少宰，改为尚书左仆射和右仆射。这次改革实际上只是名称的改变而已，制度的运行状况并未改变。到南宋孝宗乾道八年，左右仆射兼同中书门下平章事改为左右丞相，参知政事照旧，除去中书令、侍中、尚书令的虚称。门下并入中书，称中书门下。左右宰相主中书事，兼尚书省之长，六部直属于宰相，尚书省之制已废于无形，实际上这也是三省合一。从此，左右宰相成为全国最高的行政长官，尚书省只掌握六部，奉命执行政务。南宋建炎四年宰相范宗尹兼知枢密院事，此后宰相一般都兼枢密使。南宋的宰相权力相比北宋有了不小的增长，南宋的权相数量也远超北宋。

枢密院在宋人看来是文臣掌兵的典型例证，而且“二府”对峙的局面是枢密院对宰相事权的分割，南宋宰相兼枢密使则成为宰相权力再次加强的标志之一。但从枢密院本身发展的脉络来看，并非如此简单。枢密院在唐代诞生之初是宦官机构，负责的是宫廷内外文书的传递，在宦官力量不断加强的时期，枢密院逐渐演变成举足轻重的决策机构，成为所谓“内朝”的核心。五代后梁太祖朱温扫荡了宦官势力，派自己的亲信执掌枢密院，相比于“外朝”的文官集团，枢密院依然是“内朝”的核心。五代时期的外朝文官集团是个独特的群体，他们负责掌管中央的民政系统，不停地变换效忠的对象以保持自己的地位，自称“长乐老”的冯道就是一个典型的例子，他效忠过数个皇帝，却始终不倒。这是由五代独特的政治结构造成的，皇帝们坐上宝座之前都是掌握兵权的武将，管理民政的人才严重不足，而且在位的时间有限，往往来不及培养新的人才就被赶下台了，因此外朝文官集团的存在有其独特的历史背景。但皇帝们也不可能真正信任外朝的文官，因此真正掌握决策权的还是他们信任的枢密院长官，外朝的文官只是命令的执行者而已。宋初的情况也类似，赵匡胤完全保留了后周的几位宰相，但当时他信任的还是原先的幕僚赵普等人，掌控枢密院的赵普等依然是强势的一方。之后，赵普登上相位，情况开始变化，宰相与枢密院开始形成一个微妙的平衡。在太祖、太宗两朝，枢密使的人选还多是皇帝信任的心腹幕僚，但外朝的文官逐渐由前朝的旧官僚换成了本朝科举新选拔的新官僚，这样原本的内外之分变得模糊起来，而且随着和平时期的到来，枢密院逐渐演变成一个单纯的掌兵机构，在决策中的地位下降了。北宋初宰相和枢密使还多是分班奏事的，行政和军事的决策系统还是分开的，此后宰相权力逐渐加强，也开始参与军事决策。神宗元丰改制虽然号称恢复三省六部制，却没有取消枢密院，目的就是限制宰相的权力。到南宋，由于长期宋金对峙，军事决策的重要性再度提高，但枢密院的地位没有重新加强，宰相兼任枢密使，使得宰相在决策中的地位得到提升，枢密院虽然没有被取消，却成为一个单纯的发兵机构。

宋朝各类监察机构形成了严密而又错综复杂的权力制衡关系，不仅百官处于各类监察机构的监督之下，而且监察机构和监察官员本身也处于皇帝和百官的监督之下，它们还彼此互相监督。宋代的中央监察制度，基本上可以分为三块，即御史制度、谏官制度和封驳制度。

北宋前期，御史大夫“无正员，止为兼官”。所谓兼官，即武臣的加官宪衔。御史中丞是御史台的台长，侍御史知杂事为副台长。御史台下设三院，即台院、殿院和察院，分别由侍御史、殿中侍御史和监察御史充任其职。“官卑而入殿中侍御史、监察御史者谓之里行。”太祖、太宗两朝，三院御史多出外任知州或通判等差遣，而御史台三院的职掌，“以他官领之”，御史“无定员，无专职”。直到真宗年间，御史台在制度上才有了定员。元丰改制后，御史台的结构有所变化，主要表现在：罢除御史里行和“五使”等使名差遣，定员分职；台院的侍御史取代侍御史知杂事而为副台长，台院名存职废，隋唐以来的三院组织结构趋向合并；设六察司于御史台，按察京师的所有政府机构，发展了唐代的六察制度。南宋时，御史中丞仍为御史台台长，但常阙而不除授，察院成为御史台最繁忙的机构，总体而言，制度比较简陋，人数也明显减少。宋代御史台的职能比起隋唐有了很大的扩展。首先在传统的监察百官、弹劾纠察违反传统统治秩序的行为方面，包括了对宰相、宦官、军事机构和皇亲贵戚的监察，而且突破了唐代以前御史主监察而“不专言职”的规定，开始规谏皇帝、参议朝政。另外还有维护朝会和朝廷宴会秩序、参与司法工作、监察司法部门、参与文武百官的管理工作、参与荐举官员、兼任侍讲等职能。御史的选任方式主要有两种：皇帝亲擢；臣僚荐举，皇帝从中选拔任命。北宋后期以及南宋一代，宰相控制了御史的举荐，从而改变了北宋初、中期皇帝通过御史来制约宰相的局面，使御史成为宰相专权的工具。宋代选任御史比较注意资格与资序，资格是指御史的官职品阶，资序则指资历，即御史的历任情况。所以宋代的御史文化修养和政治素质一般都比较高。御史升迁的官职一般都比较重要，如御史中丞多升迁为执政。

宋初在谏院任职者才是谏官，所谓“我国初，官以定俸，实不亲职，故赴谏院者方得谏官”，因而这一时期的谏议大夫、司谏、正言并非都是谏官，只有在谏院供职者才是。元丰改制后，上述三种官职都官复原职，成为谏官，一直延续到南宋灭亡。就谏官的组织机构而言，宋初沿袭唐代，隶属于中书、门下两省。宋仁宗时，谏官机构从两省中独立出来，设立“谏院”，长官为知谏院。元丰改制后，谏院废去，门下省与中书省各增设后省，为谏官组织。宋高宗时，又设立独立的谏院，直至南宋灭亡。宋代谏官的职能主要是谏诤皇帝、奏劾宰相及百官、参议朝政、参与荐举官员、受理臣民的上奏章疏、兼任修起居注与侍讲。宋代谏官的选任方式与御史基本相同。北宋前期谏官的荐举者多以任职清要，并且与宰执无直接隶属关系的翰林学士、侍从、御史中丞、侍御史知杂事等充任。北宋后期，尤其是哲宗前期，保守派宰执吕公著、司马光等人开始亲自物色谏官人选。宋徽宗继位后，下诏允许“宰臣、执政、侍从官各举可任台谏者”，为宰执控制谏官的任用权打开了方便之门。北宋后期直至南宋一代，谏官也逐渐被权相控制。从上述御史与谏官的种种职能来看，许多都是一致的，最能说明问题的就是御史的职能从监察弹劾扩大到谏诤议论，而谏官的职能则从谏诤议论扩大到监察弹劾，尽管各自的侧重点不同，但这就为台谏合一的形成奠定了基础。另外，三省制度的变化以及学士队伍取代谏官的部分职能，也有利于台谏合一。

传统社会的封驳制度在汉代就已出现，但当时封驳权掌握在宰相手中。魏晋南北朝时期，封驳权开始移向言谏官手中。隋唐时封驳权由门下省掌管，给事中的权力加重。宋代初年没有恢复唐末废止的封驳制度，太宗时正式以通进、银台封驳司为封驳机构，长官为知通进银台封驳司，后又改为知通进银台司兼门下封驳事，另外，知制诰以封还词头的形式也参与封驳，而给事中和中书舍人都只是寄禄官，不参与封驳。元丰改制恢复了给事中和中书舍人的封驳职能，同时封驳机构改为新设置的门下后省和中书后省，而门下省的侍中、侍郎都没有了封驳之职。南宋时，三省合一，设门下后省专主封驳，给事中正式成为门下后省的长官，与中书舍人共同掌管封驳之职。有宋一代，虽然如给事中的封驳职能在不断扩大，但是就整个封驳官的权力而言，实际上处于不断缩小的趋势。宋代封驳官的职能主要包括监督朝廷的决策、参议朝政、规谏皇帝、奏劾百官、荐举官员、审察百官奏章，兼任知审官院和知三班院等差遣，其中第三、四项都是前代封驳官所没有的职能。宋代封驳官的选任由皇帝亲擢，这样革除了唐代后期宰相“总其进叙”的弊端。宋代封驳官如同御史与谏官，也讲究回避和资格资序，对文化修养也很重视。

唐代及其以前，封驳官、谏官和御史的职能分工明确，封驳官审驳朝命，谏官主谏诤，御史监察百官。两宋时期，随着君主专制的加强，三种监察官的职能开始出现变化与混合的趋势。就奏劾百官、谏诤皇帝和议论朝政而言，它们的职能几乎相差无几，而其有所区别的地方大多是在一些程序和形式上，如三官职能的先后有序，一般是在监督朝政的过程中，以封驳官为先，谏官次之，御史又次之。另外，宋代在制度规定上，封驳官的职能要比台谏重要，但在实际的运作过程中，台谏的势力和作用都要大于封驳官。

宋代中央监察制度比起前代有几个明显的不同，就是中央监察官的选任者由皇帝变成了宰相，监察官的权力较少受宰执的影响，台谏官职能侧重于监察宰执百官，监察体制完备严密以及监察官的素质要高于前代。这几个特点反映了宋代中央监察制度的发展趋向，即更加严密化和日益成为君主专制的工具。

宋朝统治者的这些集权措施日趋严密，甚至达到“细者愈细，密者愈密，摇手举足，辄有法禁”的程度。这种情况带来了两种后果：一方面形成了宋代重视“法制”的风气，不管是皇帝还是大臣只要有逾矩的行为，就会遭到多数士大夫的反对；另一方面，制度规定越细致，制度的刚性就越强，官僚习惯因循守旧，造成了行政效率的下降。